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起底中环联:社团外衣下的官商一体

2013-07-08  文/冯军 杜悦英

《环保法》修正案草案关于环境公益诉讼的条款拟规定,中华环保联合会(下称中环联)为环境公益诉讼的唯一合法主体,直接将中环联推至舆论的风口浪尖。记者调查发现,这是一个构成十分复杂的机构,在社团的外衣之下,身上还有浓重的行政色彩,官商一体、面目模糊。

起底中环联:社团外衣下的官商一体

继6月26日环保组织自然之友紧急发出公开信之后,7月3日下午,公益人士、九三学社中央委员、海市政协常委陈利浩又以E M S形式上书全国人大常委会法制工作委员会(下称“法工委”)。他们的共同诉求是:要求环保法修正案草案二审稿废除“诉权垄断”,把“具备资质能的其他环保组织都列入诉讼主体”。

“中环联的经费来自收取会费,很多污染企业都是其会员。它敢起诉这些会员吗?”陈利浩认为,将环境公益诉讼权授予一,违背常理。

陈利浩的质疑,来自于对环保法修正案草案二审稿(下称“二审稿”)中,关于环境公益诉讼主体的新规定。6月27日,全国人大常委会集中审议二审稿,二审稿明确规定,将环境公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。

“中环联及各省市地区下面的环保联合会的主管单位都是环保部门,而环境公益诉讼很多形下可能涉及环保主管部门的不作为,请问它敢起诉自己的主管单位吗?”陈利浩认为,在此背景下,中环联很难保证此类公益案件的起诉效果和社会公信。

二审稿中,环境公益诉讼制度首度露面,这一制度从到有,确是进步。但为什么中环联被规定为唯一享有授权的诉讼主体?中国的环境公益诉讼制度建设,又该如何进行?

中环联“被唯一”?

据一位熟悉环保法修法过程内情的人士介绍,2011年初,全国人大常委会决定将《环保法》的修改纳入该年度的立法工作,全国人大环境与资源保护委员会(下称“环资委”)将修法草案工作委托环保部进行。同年,环保部向环资委提交《环保法》修改建议稿。在该建议稿中,涵盖环境公益诉讼内容。

南都记者获悉,环保部2011年提交环资委的修法建议稿中,对公益诉讼述为:

因污染环境造成损害的,受害人以外并经依法登记的社会团体,可以申请环境保护行政主管部门依法予以查处。环境保护行政主管部门自收到申请之日起超过六十日,没有依法开展调查处理的,提出申请的社会团体可以向人民法院提起诉讼,要求污染者停止侵害,赔偿损失

人民检察院可以代表国家向人民法院提起诉讼,要求污染者停止侵害,赔偿损失。

国务院环境保护行政主管部门设立的区域环境保护督查机构,对于跨省级行政区域的重大环境污染损害案件,可以代表国家向人民法院提起诉讼,要求污染者停止侵害,赔偿损失。

但2012年8月,在环资委提交十一届全国人大常委审议的环保法修正案草案一审稿中,对环境公益诉讼却并未提及。

一审稿审议毕后,曾向社会公开征求意见。当年10月,环保部向全国人大法工委报送《对环保法修正案草案意见和建议的函》,环保部强调,公益诉讼制度应当纳入二审稿。

立法机构采纳了这一建议,二审稿首次出现公益诉讼条款,其表述为“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

现行《民事诉讼法》在第五十五条中已有明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,因此,环保法在修法过程中将环境公益诉讼制度纳入,是应有之义。

对于环境公益诉讼的主体范围究竟如何限定,争议不断。二审稿准备过程中,环保部与立法机构讨论多次。最后决定,先授权中华环保联合会一家。

前述人士说,对于环境公益诉讼主体,二审稿先这样规定,有试水之意,听取全国人大常委会审议意见,再进一步修改完善。

起底中环联

被推上舆论风口浪尖的中环联,究竟是怎样一家机构?对其本身结构及利益关联,南都记者进行了调查。

在中国公益诉讼网主编李刚律师看来,中环联“实质上就是一个官方机构”。他说:“环保部不仅仅是它的业务主管单位,还给了财政资金支持,它的人财物都没有独立,不是真正的N G O。”

作为社会团体,中环联的财务问题也被审计署曝出存在问题。2005年4月22日,中环联成立大会在京召开,由当时的国家环保总局主管。2006年至2009年间,环保部连续多年为中环联违规申请中央财政资1690万元。

南都记者统计,中环联目前有主任委员单位会员1家,副主任委员单位会员7家,常务理事单位会员25家,理事单位会员100家,一般会员单位会员157家。如此计算,中环联每届收取单位会员会费共计1042万元。

南都记者从中环联官方网站上还了解到,该会开展了一项名为“节能环保信用等级评价”活动,收取费用。

2012年7月30日,国务院国资委行业协会联系办公室正式确定中环联为第148家行业信用评价参与单位。三个月后,即2012年10月,中环联就启动了“节能环保信用等级评价”活动。

《中华环保联合会关于开展节能环保行业信用等级评价的通知》,明确指出“本着服务于企业的基本宗旨”。通知规定,企业的参评条件必须是“中华环保联合会会员单位”,非会员要先申请入会才能参评;参评企业的信用等级初评费(三年一次)10000元,年度复查费(有效期内一年一次)3000元。

“一方面宣传自己是个环保公益组织,代表公众向污染企业提起公益诉讼;另一方面,又收取会费接受大量污染企业入会,这两者的定位是矛盾的。前者是代表公众利益的N G O,后者是代表企业利益,这两者是无法统一到一个机构身上的。但中华环保联合会就这么做了,完全就是奇葩啊。”知名爆料人周筱赟是最早质疑中环联的人士之一。

“吸纳污染企业成为会员,他能起诉会员吗?在公益诉讼中能保持中立吗?”中国诉讼网主编李刚律师也质疑中环联的种种问题,他说:“作为一个公益组织,它开展很多业务,但环境诉讼只是很小的一部分,很多事情跟公益就离题万里了。”

令公众质疑的还有中环联开办了一家名为“中环联(北京)环境保护有限公司”的商业公司,为企业提供环保咨询服务。

中环联的官网上如此介绍该公司:作为中华环保联合会的内设机构,经国家环境保护行政主管部门审核批准,于2005年获得建设项目环境影响评价乙级资质证书,2008年6月获得建设项目环境影响评价甲级资质证书。

通过北京市企业信用信息网查询得知,中环联(北京)环保公司成立于2005年8月30日,法定代表人是冯晓星,经营范围为技术咨询;技术培训;技术开发;销售机械设备、电子产品。注册资本为500万元。

中环联的官网上显示,冯晓星是中环联副秘书长、环保部机关服务中服务处处长。

南都记者走访得知,中环联(北京)环保公司和中华联在一起办公,都在北京市朝阳区和平里14区青年沟东路华表大厦6层。

“公益组织进行商业经营,如果边界不清,又怎么让人辨别哪些是商业行为,哪些又是公益行为呢?”中国公益诉讼网主编李刚律师认为,既然中环联获得了中央财政支持,公众可以依据《政府信息公开条例》向环保部、中环联申请信息公开,中央财政资金如何使用、商业公司收支如何、会员会费用在了哪里。

“中环联自身确实存在那么多问题,难以取得公信力。从现在开始向应公众说清楚问题,把该剥离的商业行为剥离,这样它还有机会避免成为会第二。”李刚律师认为。

7月4日,南都记者来到该公司了解相关情况,被告知公司宣传公关事务归属于中环联。而中环联媒体宣传部的匡姓工作人员表示,有关中环联的任何问题都以此前新华社通稿为准,中环联不再对外进行公开回应。

我们需要怎样的环境公益诉讼

更值得深思的是,我们究竟需要怎样的环境公益诉讼制度,才能助力中国环境问题的解决。

中国政法大学副教授胡静建议,有权提起公益诉讼的“有关组织”的范围则可以经由司法解释进行必要的限制a>,这种限制只需要达到基本的“有关”即可,不宜过于严格。

他说,在我国设立环境法庭的地方法院鼓励环保组织提起公益诉讼的情形下,环保组织的积极性并不高。不必担心因不严格限制“有关组织”而引发滥诉。

在胡静看来,起诉资格与能力无关。“有关组织”自然会根据自身情况决定是否起诉,没有能力或者能力欠缺者可以选择不起诉或者委托律师等代理。能力问题是原告自己考虑的问题,不宜由司法解释加以规定并与起诉资格挂钩。

他认为,对“有关组织”的限制应仅设立两项条件,其一是依法成立,这是对主体资格合法性的要求。其二是“提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。”

胡静建议,公益诉讼制度应当规定,环保部门起诉排污企业,可以请求法院判令被告限期治理、停产停业关闭、停产整顿。

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