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3亿捐赠加减法:壹基金如何分配善款?

2013-05-10  文/杨志锦 衣鹏

在3个月内制定本年度8000万新增预算的挑战,既是一个基金会在捐赠喷涌中的内部治理考验,考虑到300万捐赠人次和灾区数十万潜在受益人,又是一次灾难恢复重建中极具公共性的决策。

3亿捐赠加减法:壹基金如何分配善款?

截至56日的已到账数据,深圳壹基金公益基金会(以下称“壹基金”)在地震后收到定向安的捐款2.45亿元,预计定向捐赠总将超过3亿元(资金加物资),这一捐赠数额几乎壹基金2011年全年捐赠收入的3倍。对这家雅安地震期间募集资金最多的基金会而言,一个超大的资金池随时会考验着它的“明”决策者。
5月7日上午8时至午后13时许,周其仁、王石李连杰、冯仑、牛生等该机构理事或理事代在北京举行理事会。基金会管理条例要求这类机构下一年支出不低于上一年募资总额的70%。尽管机构可以与捐赠人就资金支出限定时间(段),但即便按理事会决议和与部分捐赠者达成的三年项目投放时间看,这也是一项灾难恢复重建中极具公共性的决策。

这个资金池包含有超过300万捐赠人次。本报获悉,理事会做出的重要决议包括:在今年8月理事会前,由该机构执行委员会和秘书处汇集专家意见,提交不超过8000万元的增预算案,2013年支出预算因此增加至1.3-1.5亿元。在资金配比上,争取将企业类大额捐赠资金引导到灾后建设和其他长期项目中。

此次资金池的双重效应,可能还能扩张该机构的小额捐赠结构。如果此次300万捐赠人次转化固定月捐者,即意味着今后都能通过银行卡、互联网账户等渠道平均月捐5元(有1元、11元等方式,取中值),该机构一年将拥有1.8亿不定向捐赠收入。这一设想亟需人力配套,但该领域的管理条例对人力开支比例的限制,仍在深入限制机构吸引人才

资金规模压力

如以承诺额计算,该机构雅安震后获得捐赠款物已超过3亿。目前仅拨付约1520万元款物。2011年在深圳注册以来,壹基金的年度筹资额从未超过5000万元。2011年其提出5800万筹资预算,最终完成66%。2012年受行业气候等因素影响,其提出的1.1亿筹资预算,至6月末仅完成约2000万,未经审计的全年数据约为4500万。

因此,2013年该机构筹资预算本已顺应调低,不到本次地震筹款额的四分之一。对深谙投资决策的企业家理事而言,突然喷涌而来的捐赠款物,可能是做大“池子”,转化定期月捐者的天赐良机。但同时,这也对壹基金内部治理及透明运营提出了挑战。

由于雅安地震受灾区域较小,该机构可能需要增大单个项目的支出额,或者以更大规模的管理费用开支,保证团队研发和投放项目的能力。公益基金会以当年公益支出总额的10%框定行政办公和人员利开支上限。过去两年,壹基金没有达到筹资预算,却增加了团队人员数量,其本来正处于需要调减此类开支的关节。

此次筹资增长后,他们又需要考虑,是否增设或调整现有人员岗位数量或合约性质。壹基金2011年的工作报告显示,该年度壹基金的专职工作人员仅有38人,人员福利和行政办公开支占公益支出总额的7.61%。2012上半年,这一比例小幅下降,为7.22%。但为了达成这一目标,其秘书长薪酬实际为发起机构专项捐赠;也多次调整合约结构。

“专职工作人员肯定不够,以前也不够,况且现在工作量翻了一番。理事会已授权执委会在10%的范围之内增加专职工作人员数量。如果以后年度筹资量减少,也会相应裁剪人员。”壹基金秘书长杨鹏说。

2008年汶川地震时,该机构前身系中国红十字会的一项专项基金计划和位于上海的非公募基金会。前者职能主要是公开募集资金,后者则负责接收部分资金进行项目执行。当年募集的超过1.2亿款物,至少一直消化到2011年末。在壹基金2010年末在深圳注册后,仅过去资金划拨的存量就约8000万元。

因此,壹基金执行团队过去两年运营的项目体量均大于筹资额,但与本次灾害需要的支出规模相比,仍存在距离。该机构成立的救灾部门,在国内已拥有200家合作机构,但过去两年其主要推行的公益项目,也主要以物资类投放为主。

在雅安地震救灾中,壹基金的募资渠道和能力备受好评,其筹资额甚至一度超过了中国红十字会总会的1.55亿元。但整个中国红十字系统共筹集约7.7亿款物,目前款物支出已经超过2.5亿元,单纯从拨付速率看该系统更为迅速。

壹基金并没有该系统与各级政府紧密联系、基层常驻人员较多的特点。此次灾后至今,其主要是在进行物资发放和个别的理辅导工作。这类支出对缓解70%的支出压力作用有限。

目前许多业界人士的看法是,鉴于国务院2004年制定的《基金会管理条例》将于年底修订完成,应借助此次灾难资金投放的实际经验,促使有关部门考虑调低公募基金会70%支出规模下限,并且不再设置10%行政办公和人员福利经费限制。调整两个限制性条款的观点,在主管部门也有不少支持者。

前一条款尚可以通过与捐赠人商定调期,使部分捐赠摊为多年的限定性资产。尤其是后一条款争议较大。本报记者采访获悉,在公益基金会运作中,诸多机构只能通过在项目费用中列支,或通过人员合同的外挂、性质变更等方式解决预算下调时稳定团队的问题。同时,在筹资突然增长时,其也难以迅速增加人员尤其是高级管理人员配备。

在5月7日的理事会上,即有参会人提出,是否能以在雅安设立专门的民办非企业单位,将捐款拨付其执行,由于拨付款也可计入支出,即可较快满足70%的限额。但这项提议在讨论后没有进入正式表决程序。

“如果按照捐赠收入的70%来计算,壹基金要在明年掉2.1亿。”杨鹏告诉本报记者,“比如说大额捐赠人要求在3年或者更长的时间内(使用)捐款,我们就可以去和政府协商调整。明年用不了收入的70%,如果按照70%去花费,很可能是不负责任的。”

寻找项目

寻找到合适的项目,在内部形成共识,将是接下来实质性的考验。据理事会决议,将有一批专顾问,与该机构的执行决策层共同草拟今后三年的项目投放规划。在这份新的预算表决前,雅安救灾大额支出项,由代表该基金会各家发起机构的执行委员会审批。

该委员会主要是为执行理事长、执委会主席王石的决策提供意见和依据。于2011年7月的理事会上列入章程,当时拟定的存续期是2年。至8月预算表决前,其运作已经超期。但在已结束的理事会上,没有就此进行讨论。

在该机构内部,就执行委员会的存废,与秘书长工作机构的职能互补,已有过长时间的讨论。由于执委会成员主要来自企业家理事各自控制的非公募基金会的执行负责人,其意见往往较有影响力。8000万元的灾后恢复预算能否妥善落定,将显现过去两年这项内部制度的磨合。

跟多一些项目好?还是仅提供8000万的计划?也是值得关注之处。如果最终仅提出价值8000万的项目计划,理事们在支出时限的压面前,可能难以有效进行否决和筛选。而如果壹基金广泛向社会征询重建项目,交予理事更为实质性的选择权,则需要更多的评估时间和人力。

该机构如何研发与大型的公益项目(产品),则最为引人注目。在5月7日的理事会上,部分理事倾向于避难设施、医院等基础设施项目。这并非该机构富有经验的领域。与之募款总额相当的中国扶贫基金会,由于其长期运作的优势,已有专门针对社区金融领域的成熟项目。

“从长期来说,我们要建立地震救灾的社会回应机制。”杨鹏说。基于此思路,壹基金内部正在研究龙门山地震带灾害管理研究中心和4个减防灾示范村建设。两个项目的拟建设期间为2013年至2017年,资金预计为1.4亿元。依照该机构章程,超过500万元的单项支出需交理事会表决。

虽然项目思路已经较过往更新,其挑战也非常明显。专职人员的构成,及其运筹社区共融项目的经验可能是两大难题。从壹基金专职人员的构成来看,除去行政人员外,专职人员主要分布在灾害管理、儿童发展和公益支持三个部门,约三十余人。

其过去单个超过600万元的项目主要集中在儿童领域,但雅安地区儿童数量比较有限。而救灾部门和其合作方的人力,过去两年投入大量精力在物资发放类项目中。在2008年汶川地震灾后重建项目中,因为政策和人力限制,壹基金主要委托当地政府或者企业建设项目。

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